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PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項目運作模式。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。按照這個廣義概念，PPP是指政府公共部門與私營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。與BOT相比，狹義PPP的主要特點是，政府對項目中后期建設(shè)管理運營過程參與更深，企業(yè)對項目前期科研、立項等階段參與更深。政府和企業(yè)都是全程參與，雙方合作的時間更長，信息也更對稱。PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付對價。PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP不僅是一種融資手段，還是一次體制機制變革，涉及行政體制改革、財政體制改革、投融資體制改革。2017年11月27日，亞洲開發(fā)銀行發(fā)布了第一份成員國政府和社會資本合作監(jiān)測報告《PPP監(jiān)測》。2018年9月14日，財政部公布的最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2018年7月底，全國PPP（政府和社會資本合作）綜合信息平臺項目庫累計入庫項目7867個、投資額11.8萬億元。已簽約落地項目3812個、投資額6.1萬億元，已開工項目1762個、投資額2.5萬億元。
一、模式意義為什么PPP相關(guān)政策密集出臺，PPP模式的意義何在?政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。當(dāng)前，我國正在實施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求，也是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國內(nèi)實踐，借鑒國際成功經(jīng)驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。
（一）推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目，可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發(fā)民間投資活力，拓展企業(yè)發(fā)展空間，提升經(jīng)濟增長動力，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。
（二）推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能，與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機結(jié)合，減少政府對微觀事務(wù)的過度參與，提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權(quán)，更好地實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，弘揚契約文化，體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。
（三）推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財稅體制改革要求，現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機制、實行中期財政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負債狀況的綜合財務(wù)報告等。政府和社會資本合作模式的實質(zhì)是政府購買服務(wù)，要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理，逐步轉(zhuǎn)向強化中長期財政規(guī)劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。推廣使用“PPP”模式，是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段。有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制。
二、PPP項目核心文件PPP項目在項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行階段的主要文本為實施方案、物有所值評估、財政承受能力論證、資格預(yù)審文件、采購文件、響應(yīng)文件、評標(biāo)文件、談判文本及項目合同等文本。上述文件構(gòu)成了PPP項目運作實施的文件體系。在正確把握各個文件的概念和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，能科學(xué)合理地編制并運用相關(guān)文件對于確保項目的規(guī)范運作及成功實施具有重要意義。
（一）實施方案
1、實施方案的概念。實施方案也可以叫執(zhí)行方案，是指正式開始為完成某項目而進行的活動或努力工作過程的方案制定，是項目能否順利和成功實施的重要保障和依據(jù)。
2、實施方案的內(nèi)容。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，項目實施方案主要包括以下內(nèi)容：項目名稱，項目實施機構(gòu)，項目建設(shè)規(guī)模、投資總額、實施進度，以及提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等基本經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)，投資回報、價格及其測算，可行性分析，特許經(jīng)營協(xié)議框架草案及特許經(jīng)營期限，特許經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)具備的條件及選擇方式，政府承諾和保障，特許經(jīng)營期限屆滿后資產(chǎn)處置方式，應(yīng)當(dāng)明確的其他事項。
（二）物有所值評價報告
1、物有所值評價的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<PPP物有所值評價指引（試行）>的通知》，物有所值評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)投資運營方式提供公共服務(wù)項目的一種評價方法。
2、物有所值評價的內(nèi)容。進行物有所值評價，需要提交的資料主要包括：(初步)實施方案、項目產(chǎn)出說明、風(fēng)險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴建的(預(yù))可行性研究報告、設(shè)計文件等。PPP項目物有所值評價報告的內(nèi)容包括：項目基礎(chǔ)信息、評價方法、評價結(jié)論和附件。
（三）財政承受能力論證報告
1、財政承受能力論證的概念。根據(jù)《關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》，財政承受能力論證是指識別、測算政府和社會資本項目的各項財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項目實施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據(jù)。
2、財政承受能力論證的內(nèi)容。財政承受能力論證包括責(zé)任識別(股權(quán)投資、運營補貼、承擔(dān)風(fēng)險、配套投入)、支出測算(依據(jù)實施方案中的項目資本金要求及項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，測算股權(quán)投資支出責(zé)任，依據(jù)建設(shè)成本、運營成本和利潤水平，測算運營補貼支出責(zé)任，依據(jù)比例法、情景分析法及概率分析法，測算承擔(dān)風(fēng)險支出責(zé)任，依據(jù)政府?dāng)M提供的其他投入總成本和社會資本方為此支付的費用，測算配套投入支出責(zé)任)、能力評估(財政支出評估、行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評估)、信息披露(項目名錄、項目信息、財政支出責(zé)任情況)。
（四）資格審查文件
1、資格審查文件的概念。資格審查文件是指招標(biāo)人根據(jù)招標(biāo)項目的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中要求潛在投標(biāo)人提供的，能夠證明其具備參加投標(biāo)競爭資格條件的文件。
2、資格審查文件的內(nèi)容。從實務(wù)操作的角度來看，PPP項目資格審查文件的核心內(nèi)容包括項目概況、資格審查申請文件、資格審查申請文件格式、資格審查的原則和程序、資格審查標(biāo)準(zhǔn)等方面。以上列舉資格審查文件的一般性參考內(nèi)容，在實際操作中應(yīng)根據(jù)項目的具體特點及資格審查方式予以靈活運用。
（五）采購文件（招標(biāo)文件）下文的采購文件主要以招標(biāo)文件為主進行闡述。
1、招標(biāo)文件的概念。招標(biāo)文件是指招標(biāo)人向潛在投標(biāo)人發(fā)出的，旨在向其提供編寫投標(biāo)文件所需的資料并向其通報招標(biāo)投標(biāo)將依據(jù)的規(guī)則和程序等內(nèi)容的書面文件。招標(biāo)文件是招標(biāo)投標(biāo)過程中最重要的文件之一。
2、招標(biāo)文件的內(nèi)容。
(1)招標(biāo)文件的一般構(gòu)成。招標(biāo)文件一般包括：招標(biāo)公告和投標(biāo)邀請書、投標(biāo)人須知、擬簽訂合同、技術(shù)條款等。
(2)實質(zhì)性要求和條件必須列為招標(biāo)文件的重要內(nèi)容。按照《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)文件中必須包括項目的技術(shù)要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、對投標(biāo)人資格審查的標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)報價要求、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)段、擬簽訂合同的主要條款等實質(zhì)性要求和條件。也就是說，招標(biāo)人根據(jù)項目特點和招標(biāo)項目的具體要求，還應(yīng)將其他許多重要內(nèi)容作為實質(zhì)性條款列入招標(biāo)文件。根據(jù)國務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)制定發(fā)布的工程施工、貨物、服務(wù)以及機電產(chǎn)品國際招標(biāo)投標(biāo)等管理辦法的規(guī)定，除了《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，招標(biāo)文件中的實質(zhì)性要求和條件還應(yīng)當(dāng)包括：明確規(guī)定投標(biāo)保證金的數(shù)額、方式和交納方法;明確規(guī)定投標(biāo)有效期和出特殊情況的處理辦法;明確規(guī)定基礎(chǔ)設(shè)施交付期限和提供服務(wù)的時間;明確規(guī)定是否允許價格調(diào)整及調(diào)整方法;明確規(guī)定是否要求提交備選方案及備選方案的評審辦法；明確規(guī)定是否允許聯(lián)合體投標(biāo)及相應(yīng)要求；對采用工程量清單招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定提供工程量清單及相應(yīng)要求;明確規(guī)定對投標(biāo)文件的簽署及密封要求等。
（六）響應(yīng)文件（投標(biāo)文件）下文的響應(yīng)文件主要以投標(biāo)文件為主進行闡述。
1、投標(biāo)文件的概念。投標(biāo)人在通過了招標(biāo)項目的資格預(yù)審以后，按照招標(biāo)文件的要求而制定的響應(yīng)文件。該文件應(yīng)對投標(biāo)人完成擬投標(biāo)項目的能力、報價，以及在擬投標(biāo)項目中準(zhǔn)備投入人力、物力、財力等方面的情況進行描述。
2、投標(biāo)文件的內(nèi)容。通常由投標(biāo)人致函、授權(quán)委托書、投標(biāo)人資格文件、共同投標(biāo)協(xié)議(適用于聯(lián)合體)、技術(shù)和管理方案、財務(wù)方案、法律方案、投資人報價文件、投標(biāo)保函及其他等部分組成。
（七）評審文件
1、評標(biāo)文件的概念。評標(biāo)文件是指招標(biāo)人為了使得評標(biāo)工作按照法律及相關(guān)規(guī)定順利實施而編制的指導(dǎo)文件。
2、評標(biāo)文件的內(nèi)容。評標(biāo)文件主要包括評標(biāo)工作紀(jì)律、評標(biāo)工作概述、評標(biāo)工作程序、評標(biāo)細則標(biāo)準(zhǔn)等部分。在實際操作中可根據(jù)項目特點及招標(biāo)文件的具體要求靈活運用。
（八）談判文件
1、談判文件的概念。這里所講的談判，是指評標(biāo)結(jié)束后中標(biāo)候選人應(yīng)邀與招標(biāo)人按照招標(biāo)文件要求進行合同細節(jié)談判。在談判之前，招標(biāo)人通常會起草一份談判文件，作為談判雙方細化、確定最終意見的基礎(chǔ)。
2、談判文件的內(nèi)容。談判文件中至少應(yīng)當(dāng)明確談判程序、談判內(nèi)容及評定標(biāo)準(zhǔn)等事項。在PPP項目的實際操作中，談判的核心內(nèi)容是投標(biāo)人在投標(biāo)文件法律方案中所提交的《項目合同偏差意見表》中對招標(biāo)文件非實質(zhì)性合同條款的修改建議。談判雙方須針對中標(biāo)候選人所提出的非實質(zhì)性合同條款修改建議的合法性、合理性及可行性進行洽談。
（九）項目合同
1、項目合同的概念。項目合同是指作為采購人的政府方與通過采購程序選擇的中標(biāo)人(社會投資人)或項目公司依法訂立的約定了雙方權(quán)利義務(wù)及風(fēng)險分配的協(xié)議。
2、項目合同的內(nèi)容。PPP協(xié)議的主要組成內(nèi)容有：總則、術(shù)語定義、特許經(jīng)營權(quán)、項目建設(shè)(BOT、BOO形式適用)、項目的運營與維護、項目設(shè)施的移交(BOT、TOT形式適用)、雙方的一般權(quán)利和義務(wù)、違約賠償、終止、變更和轉(zhuǎn)讓、解釋和爭議的解決等等。